Tre frågor till Anna Knoll om Tysklands arbete med kopplingen mellan migration och utveckling

Tre frågor till Anna Knoll, chef för migrations- och mobilitetsteamet vid European Centre for Development Policy Management och författare av tyska kapitlet i antonlogin “Linking Migration and Development: European Experiences and Policy Lessons for Sweden". Det som verkar ha varit betydelsefullt i det tyska fallet är, enligt henne, kombinationen av tydliga institutionella ansvarsområden och en hållbar samordning mellan olika departement och genomförandeaktörer.

Fråga 1: Din forskning undersöker Tysklands "whole-of government”-strategi för att sammankoppla migration och utvecklingssamarbete. Från ett operativt perspektiv, vilka institutionella mekanismer och samarbete mellan departement har visat sig vara mest effektiva i arbetet med att implementera migrationsrelaterade policys, utan framtagandet av en enhetlig strategi eller enskild myndighet?

Erfarenheterna från Tyskland pekar på att en ansats som inbegriper hela statsförvaltningen (whole-of-government approach) framförallt inte handlar om att åstadkomma fullkomlig enhetlighet utan till större del om att hantera skillnader mellan aktörer som arbetar utifrån olika mandat, prioriteringar och tidshorisonter. Aktörer inom utvecklings-, inrikes- och utrikespolitik och arbetsmarknadspolitik tar sig ofta an migration från olika perspektiv, och dessa skillnader försvinner inte genom samordning. 

Det som verkar ha varit betydelsefullt i det tyska fallet är kombinationen av tydliga institutionella ansvarsområden och en hållbar samordning mellan olika departement och genomförandeaktörer. I stället för att inrätta en särskild myndighet eller ta fram en enskild strategi för migration och utveckling, har Tyskland förlitat sig på befintliga institutioner som samtliga gradvis har integrerat migrationsmål i sitt arbete. BMZ:s* (German Federal Ministry for Economic Cooperation and Development) breda migrationsportfölj har också spelat en viktig roll, eftersom de har haft flexibilitet att arbeta med migrationsfrågor utifrån olika perspektiv och har kunnat integrera migrationsrelaterade mål inom ett bredare samarbetsramverk. Det har inte resulterat i ett helt sammanhängande system, utan en form av styrning som över tid har kunnat beakta aktörers konkurrerande målsättningar.

Fråga 2: Antologin identifierar en utmaning i att balansera långsiktiga strukturella utvecklingsmål med prioriteringar för migrationshantering som styrs av mer direkt effektutvärdering. Vad kan vi lära oss av Tysklands tillvägagångssätt med att anpassa nationella och geopolitiska prioriteringar, så att dessa båda målsättningar framgångsrikt kan förstärka varandra?

Tysklands erfarenhet tyder på att migrations- och utvecklingsmål sannolikt förstärker varandra när migration integreras i bredare partnerskap snarare än behandlas som en enskild målsättning i policyarbetet. I praktiken har detta inneburit att koppla migrationssamarbete till kompetensutveckling, sysselsättning, återintegreringsstöd och institutionellt samarbete, vilket skapar möjligheter att hantera både utvecklings- och migrationsrelaterade mål genom samma partnerskap.

Det som verkar ha varit viktigt i det tyska fallet är inte avsaknaden av motsättningar, utan förmågan att hantera dem. Olika aktörer strävar ofta efter olika prioriteringar, och konflikt kan uppstå mellan långsiktiga utvecklingsmål, kortsiktiga migrationshanteringstryck, arbetsmarknadsbehov och bredare utrikespolitiska överväganden. Istället för att försöka eliminera dessa skillnader har Tysklands tillvägagångssätt varit att sammanföra dem inom bredare partnerskapsramverk och att identifiera områden där målen kan anpassas eller ömsesidigt förstärka varandra.

Det är samtidigt fortsatt svårt att bedöma huruvida dessa synergier förverkligas i praktiken. Även om resultat på projektnivå ofta kan påvisas, såsom framtagande av lagliga vägar för migration, återintegrationsstöd eller stärkt institutionell kapacitet, är bredare effekter på migrationsdynamiken och långsiktiga utvecklingsresultat mycket svårare att utvärdera. Det är därför det är viktigt att utvecklingsmålen förblir meningsfulla i sig själva. Om de blir underordnade kortsiktiga mål för migrationshantering finns en risk att förtroendet, samstämmigheten på policynivå och att trovärdigheten för samarbetet med partnerländer försvagas.

Fråga 3: Tyskland har identifierat arbetskraftsinvandring som ett utvecklingsinstrument, vilket refereras som en slags "triple win”. Vilken är den viktigaste lärdomen om hur riktade arbetskrafts- och/eller utbildningsprogram bidrar direkt till samarbete kring återvändande och återtagande?

I det tyska fallet har riktade arbetskraftsrörlighets- och utbildningsprogram bidragit till ett bredare och mer balanserat partnerskapserbjudande till tredjeländer. Genom att kombinera kompetensutveckling, utbildning, institutionellt samarbete och lagliga vägar för migration har migrationssamarbetet sträckt sig bortom återvändande och återtagande.

Deras bidrag förstås därför bäst som indirekt. Istället för att fungera som ett direkt instrument för att säkra samarbete kring återvändande och återtagande, bidrar dessa program till att bygga långsiktiga relationer och bredda ramverket inom vilket många gånger känsliga migrationsfrågor, inklusive återvändande och återtagande, kan hanteras.

*BMZ (German Federal Ministry for Economic Cooperation and Development) är den tyska motsvarigheten till Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Sida.